Ein Beitrag von Tomislav Chagall

I. Einführung

Die durch die Globalisierung angeschobene und beschleunigte Dynamisierung von Marktkonstel­la­ti­onen hat international zu neuen Herausforderungen für viele Volkswirtschaften geführt, Lösungen für den erfolgreichen Umgang und eine zukunftsorientierte Anpassung an volatile Rahmenbedingun­gen zu finden.

Im Kontext der Entwicklungszusammenarbeit und ökonomischen Kooperation hat die EU bereits seit Jahren eine Vorreiterposition inne. Außenbeziehungen der EU zu afrikanischen Staaten und dem Kontinent Afrika in seiner Gesamt­heit waren dabei historisch betrachtet geprägt von den zum jeweils aktuellen Zeitpunkt vorherrschenden Interessenlagen der einzelnen EU-Mit­gliedsstaaten, vornehm­lich Frankreich und Großbritannien – sowie in geringerem Maße Portugal und Spanien – aufgrund ih­rer Kolonialgeschichte.

Zunächst soll eine grobe Zusammenfassung der bisherigen Entwicklung mit dem Cotonou-Ab­kom­men den Überblick erleichtern; sodann wird die geplante Allianz für nachhaltige Investitionen und Arbeitsplätze im Rahmen der neu auszugestaltenden Partnerschaft zwischen der EU und der AU dargestellt. Ein Ausblick in die Zukunft schließt den Aufsatz ab.

1. Cotonou-Abkommen

Kurz vor dem Jahrtausendwechsel wurde das besondere Verhältnis zwischen der dama­ligen EG und der AKP-Gruppe im Spannungsfeld der Han­dels- und Entwicklungspolitik durch das Abkommen von Cotonou, welches am 23. Juni 2000 in der Hauptstadt Benins mit einer Laufzeit von 20 Jahren, beginnend mit dem 01. März 2000, bis Februar 2020 unterzeichnet wurde, umrissen.ⁱ

Mittels dieses Abkommens wurden die Beziehungen der EU zu 79 Staaten, darunter zu 48 Staaten südlich der Sahara, definiert. Hauptziel ist, die Armut in Richtung ihrer Beseitigung zu verringern, die nachhaltige ökonomische, kulturelle und soziale Entwicklung der Partnerländer zu unterstützen und der schrittweisen Integration ihrer jeweiligen Volkswirtschaften in die Weltwirtschaft zu helfen.ⁱⁱ

Inhaltliche Schwerpunkte des Abkommens sind hierbei eine Reihe von Prinzipien, so zuvorderst, dass die Kooperation nicht nur zwischen den betreffenden Regierungen stattfindet, sondern alle Ebenen von der Zivilgesellschaft über den privaten Sektor mit ökonomischen und sozialen Partnern bis hin zu nationalen Parlamenten und lokalen Behörden umfasst. Entwicklungsstrategien werden nicht zentral vorgegeben, sondern von den AKP-Staaten auf ihre individuelle Situation und den Entwicklungsstand angepasst entwickelt.ⁱⁱⁱ Alle fünf Jahre ist eine Überprüfung wichtiger Vertragsbestimmungen vorgeschrieben. Die zweite turnusmäßige Revision wurde 2010 durchgeführt, die neuen Bestimmungen sind am 01. November 2010 in Kraft getreten. Die dritte Revision 2015 wurde ausgesetzt, um stattdessen mit den Reflexionen und Diskussionen für ein Folgeabkommen nach 2020 beginnen zu können. Das wichtigste Ziel des Cotonou-Abkommens ist die Bekämpfung der Armut.^iv Dieses Ziel soll durch eine umfassende wirtschaftliche, handelspolitische und finanzielle Zusammenarbeit mit den Partnerländern erreicht werden. Das Abkommen ruht auf drei Säulen: Entwicklungszusammenarbeit, Wirtschafts- und Handelskooperation und politische Zusammenarbeit.

2. Rechtsgrundlagen

Der rechtliche Rahmen für die Augestaltung der Beziehungen zwischen der EU und Afrika sind die Artikel 216 ff. AEUV – hier werden die Maßgaben für das Schließen internationaler Übereinkünfte normiert. Der Wortlaut der in diesem Zusammenhang zentralen Bestimmung findet sich in Artikel 217 AEUV:

„Die Union kann mit einem oder mehreren Drittländern oder einer oder mehreren internationalen Organisationen Abkommen schließen, die eine Assoziierung mit gegenseitigen Rechten und Pflichten, gemeinsamem Vorgehen und besonderen Verfahren herstellen.“

Demzufolge kann die EU mit Drittstaaten, Staatenverbindungen oder zwischenstaatlichen Organisationen As­soziierungsabkommen über gegenseitige Rechte und Pflichten, gemeinsames Vorgehen und be­son­dere Verfahren abschließen. Zuständig für den Abschluss ist auf Unionsseite der Ministerrat (die Verhandlungen werden von der EU-Kommission im Auftrag des Rates geführt), der dabei der Zustimmung des Europäischen Parlaments bedarf. Die institutionelle und materielle Ausgestaltung der einzelnen Assoziierungsabkommen ist sehr verschieden, denn die Möglichkeiten des rechtlichen Rahmens sind breit gefächert und können sich zwischen einem Handelsabkommen und einer Mitgliedschaft bewegen.^v

Soweit es sich um einen gemischten Vertrag handelt, führen die Mitgliedsstaaten die nach ihrem jeweiligen Verfassungsrecht zur Ratifikation eines völkerrechtlichen Vertrages vorgesehenen Verfahrensschritte durch. Nach Zustimmung des EU-Parlaments sowie der Ratifikation aller Mitgliedsstaaten beschließt der EU-Ministerrat über den endgültigen Abschluß des Han­dels­ver­tra­ges.

Das Cotonou-Abkommen fällt in die Kategorie des sogenannten „gemischten Abkommens“ und liegt mithin in der Beteiligung sämtlicher Mitgliedsstaaten nicht nur über den Ministerrat, sondern durch ein nationales Ratifikationsverfahren. Dies bedeutet, dass nicht nur das EU-Par­la­ment, sondern auch alle nationalen Parlamente dem Abkommen zustimmen müssen.^vi

3. Strategischer Rahmen

Die EU und ihre Mitgliedstaaten sind zusammen der weltweite größte Geber von Hilfe und stellten 2016 insgesamt 75,5 Mrd. EUR an ÖEH bereit. Bei der Entwicklungszusammenarbeit verfügt die EU über eine geteilte Zuständigkeit: Sie kann eine gemeinsame Entwicklungspolitik betreiben, solange die Mitgliedstaaten dadurch nicht daran gehindert werden, ihre eigenen Kompetenzen in diesem Bereich auszuüben. Die Entwicklung ist dergestalt, dass die Entwicklungseinrichtungen der Mitgliedstaaten häufig Programme umsetzen, die von der EU finanziert werden.^vii

Die EU nimmt im Zusammenhang mit der Politikkohärenz auf internationaler Ebene eine Führungsrolle ein und trachtet danach, die Entwicklungsziele in all ihren Strategien, die Entwicklungsländer betreffen, umfassend zu berücksichtigen. Zu diesem Zweck verabschiedete sie 2005 die politische Verpflichtung zu „Politikkohärenz im Interesse der Entwicklung“.^viii 2009 wurde die Strategie in fünf Bereiche zusammengefasst:

1. Handel und Finanzen
2. Bewältigung des Klimawandels
3. Gewährleistung der globalen Ernährungssicherheit
4. Nutzung der Migration für die Entwicklung
5. Synergien zwischen Sicherheit und Entwicklung innerhalb einer globalen Agenda für Frieden

Die Fortschritte der EU im Bereich der Politikkohärenz im Interesse der Entwicklung werden in einem Zweijahresbericht der Kommission dargelegt. Der jüngste Bericht wurde im August 2015 veröffentlicht.^ix

4. Allianz Afrika-Europa

Das zeitliche Auslaufen des Abkommens von Cotonou Anfang 2020 bietet den Vertragsparteien eine strategische Chance, ihre bisherigen Beziehungen zu dynamisieren und mit neuen Zielsetzungen auszustatten. Bestimmend für die Politik der EU gegenüber allen 54 afrikanischen Staaten ist die Gemeinsame Strategie Afrika-EU. Diese Strategie wurde im Dezember 2007 von europäischen und afrikanischen Staats- und Regierungschefs in Lissabon angenommen. Mit dieser Gemeinsamen Strategie sollen die Beziehungen zwischen Afrika und der EU ein neues Niveau mit einer verstärkten politischen Partnerschaft und einer verbesserten Zusammenarbeit auf allen Ebenen erreichen.^x Neben dem Europäischen Parlament, das sich diesbezüglich bereits Gedanken über die Zukunft der Beziehungen zwischen den Afrika und der EU nach 2020 gemacht hat, ist es vor allem die Kommission, die die Initiative ergriffen hat. Sie legte am 12. September 2018 eine Mitteilung an das EU-Parlament, den Europäischen Rat und den EU-Ministerrat über eine neue Allianz Afrika-Europa für nachhaltige Investitionen und Arbeitsplätze vor.^xi

Die wichtigsten Eckpunkte und Maßnahmen sind dabei wie folgt:

a) Ausbau der Investitionsförderung für Afrika

Durch Mischfinanzierungen und Garantien sollen auf den Kapitalmärkten Ressourcen mithilfe internationaler, europäischer und nationaler Finanzorganisationen mobilisiert, das Risiko von In­vestitionen verringert und der Zugang zu Finanzmitteln erleichtert werden. Der Schwerpunkt wird dabei auf den Sektoren mit dem höchsten Potenzial für die Schaffung von Arbeitsplätzen liegen, vor allem mit Blick auf Frauen und Jugendliche, um ihnen die Chance zu bieten, ihre Ziele zu verwirklichen, unter anderem durch Start-Ups. Zwischen 2014 und 2017 hat die EU durch solche Mischfinanzierungen rund 35 Milliarden EUR mobilisiert. Seit dem Start der Investitionsoffensive für Drittländer im Jahr 2017 hat die EU Mittel bereitgestellt, mit denen voraussichtlich durch Mischfinanzierungen Investitionen in Höhe von 15 Milliarden EUR und durch die Garantie Investitionen von über 16 Milliarden EUR mobilisiert werden. Insgesamt geht die Kommission davon aus, dass bis zum Jahr 2020 Investitionen in einer Gesamthöhe von 44 Milliarden EUR erreicht werden können.^xii

b) Anstieg der Investitionen des privaten Sektors

Um größtmögliche Wirkung zu erzielen, sollen die vielversprechendsten Wertschöpfungsketten auf nationaler und regionaler Ebene ermittelt werden. Dafür plant die EU-Kommission zahlreiche Abschlüsse von Beschäftigungs- und Wachstumspakten, um die gemeinsamen Anstrengungen auf die Wertschöpfungsketten mit dem höchsten Potenzial für die Schaffung von Arbeitsplätzen zu lenken, die Chancen im Herstellungs-und Verarbeitungsbereich zu nutzen, das enorme Potenzial der grünen und blauen Wirtschaft zu erschließen, den Übergang zu CO₂-armen und klimaresistenten Volkswirtschaften zu unterstützen, das Potenzial des digitalen Wandels, insbesondere des elektronischen Geschäftsverkehrs und der Datenwirtschaft, vollständig auszuschöpfen und die Bereiche anzugehen, in denen Reformen erforderlich sind, um ein günstiges Geschäftsumfeld zu schaffen.^xiii

c) Intensivierung von Kooperationen bei strategischen Entwicklungen und Interessen

Zu diesem Zweck will die Kommission sektorspezifische Gremien einrichten, denen sowohl afrikanische als auch europäische öffentliche und private Akteure und Vertreter der Wissenschaft angehören sollen, um die strategischen Entwicklungen in wichtigen Bereichen wie digitalen Lösungen, Energie, Verkehr und Landwirtschaft analysieren und begleiten zu können. Ziel ist es, die langfristigen Herausforderungen und strategischen Interessen zu prüfen und zu untersuchen, inwieweit die gewünschte Wirkung schneller erreicht werden sowie öffentliche und private Investitionen angekurbelt und Wissen bestmöglich ausgetauscht werden kann.^xiv

d) EU-Förderung der Ausbildungsinitiative der AU

Zur Entwicklung eines kontinentweiten Qualifikationsrahmens und profunderen Einbindung des privaten Sektors in die technische und berufliche Aus- und Fortbildung wird die EU Analysen des Arbeitsmarktes und der technischen Aus- und Fortbildungssysteme zusammen mit der Mobilität von Auszubildenden und Ausbildern fördern. Ferner soll der Zugang von Hochschulen und Forschungseinrichtungen zu geeigneten digitalen und onlinebasierten Infrastrukturen unterstützt werden. 

e) Intensivere nationale EU-Unterstützung zwecks besserer individueller Interessenabstimmung

Diese spezifische Unterstützung in einzelnen Ländern auf nationaler Ebene wird so weit wie möglich gezielt auf Sektoren ausgerichtet, in denen hohes Potenzial für Investitionen und die Schaffung von Arbeitsplätzen besteht. Sie wird daher auf der Tagesordnung der Beratungen über die Beschäftigungs- und Wachstumspakte stehen und auch in den sektorbezogenen strategischen Sitzungen erörtert werden, an denen Vertreter des Privatsektors, der Wissenschaft und der Finanzakteure teilnehmen werden.

f) Stärkung des Geschäftsumfelds und des Investitionsklimas

Untermauert werden soll wird dies durch die kontinuierliche Unterstützung politischer Reformen zur Verbesserung der Rahmenbedingungen für Unternehmen und der institutionellen und technischen Kapazitäten der afrikanischen Institutionen, auch durch digitale Lösungen, um eine solide Verwaltung der öffentlichen Finanzen zu gewährleisten, was auch die Transparenz der öffentlichen Auftragsvergabe und Ausgaben sowie die Bekämpfung von Korruption und Betrug, die Verbesserung der Rechenschaftspflicht sowie die Achtung der Rechtsstaatlichkeit und den Zugang zur Justiz einschließt. Durch verstärkte Nutzung der EU-Instrumente für Twinning und technische Hilfe und Informationsaustausch sollen effiziente, transparente und rechenschaftspflichtige öffentliche Verwaltungen unterstützt werden.^xv

g) Verstärkte Förderung der Afrikanischen Kontinentalen Freihandelszone

Mit der im März 2018 begründeten Afrikanischen Kontinentalen Freihandelszone und des Einheitlichen Afrikanischen Luftverkehrsmarktes gemeinsam mit der Unterzeichnung des Protokolls über den freien Personenverkehr sind die ersten Grundsteine für eine engere ökonomische Verzahnung und Integration gelegt worden. Die EU beabsichtigt, die jährliche finanzielle Unterstützung von 4 Millionen EUR zwischen 2014-2017 auf 50 Millionen im Zeitraum von 2018-2020 zu erhöhen. Damit soll sowohl institutionelle Unterstützung als auch technische Unterstützung für die verschiedenen Verhandlungsphasen geleistet werden (zu Themen wie technische Handelshemmnisse, gesundheitspolizeiliche und pflanzenschutzrechtliche Maßnahmen, Rechte des gei­stigen Eigentums einschließlich geografischer Angaben, Investitionen, Wettbewerb und elektronischer Geschäftsverkehr), einschließlich der Unterstützung der Datenerhebung und Datenanalyse.^xvi

h) Stärkung des Handels zwischen der EU und Afrika

Auf der Grundlage der Verwirklichung der Afrikanischen Kontinentalen Freihandelszone besteht die langfristige Perspektive im Abschluss eines umfassenden interkontinentalen Freihandelsabkommens zwischen der EU und Afrika. Zur Vorbereitung sollten so weit wie möglich Wirtschaftspartnerschaftsabkommen, Freihandelsabkommen, einschließlich der den Ländern Nordafrikas angebotenen vertieften und umfassenden Freihandelszonen, und andere Handelsregelungen mit der EU als Bausteine für die Afrikanische Kontinentale Freihandelszone genutzt werden. Ziel ist es, die afrikanischen Exporte weiter zu steigern und Investitionen anzuziehen, auch in Fertigungs- und Verarbeitungssektoren, und die Entwicklung regionaler Wertschöpfungsketten durch flexible Ursprungsregelungen zu fördern.

i) Umfangreiches Finanzpaket

Damit die Allianz erfolgreich sein kann, bedarf es eines ständigen Dialogs zwischen europäischen und afrikanischen Partnern, einer stärkeren Beteiligung des Privatsektors und einer engeren Abstimmung mit der Zivilgesellschaft. Außerdem muss die Allianz durch ein weitreichendes Finanzpaket unterstützt werden. Die EU und ihre Mitgliedsstaaten sind bereits der wichtigste Partner Afrikas im Bereich der Entwicklungshilfe. Der Vorschlag der Kommission für den künftigen mehrjährigen Finanzrahmen der EU sieht ein ehrgeiziges neues Instrument vor, das „Instrument für Nachbarschaft, Entwicklung und internationale Zusammenarbeit“, das im Zeitraum von 2021-2027 mit knapp 90 Milliarden EUR ausgestattet werden soll und in dem Afrika und die Nachbarschaft als Schwerpunktregionen ausgewiesen sind.^xvii Vorgesehen sind mindestens 32 Milliarden EUR an Finanzhilfen für Subsahara-Afrika und voraussichtlich 7,7 Milliarden EUR für Nordafrika. Ergänzend sollen Finanzmittel aus der thematischen Säule, dem Krisenreaktionsmechanismus und dem Flexibilitätspolster des Instruments dazukommen.^xviii

II. Ausblick

Sicherheitspolitisch ist Afrika auf kontinentaler Ebene im Rahmen der AU aktiv. Seitens der EU müs­sen Lücken geschlossen werden, die bislang verhindern, dass es eine Zusammenarbeit mit dem gesamten Kontinent gibt: so sind die nordafrikanischen Staaten nicht Vertragspartner des Cotonou-Abkommens, wirken aber bei der ans Vorbild der EU angelehnten AU als vollwertige Mitglieder mit; darüber hinaus gelten für Südafrika besondere Handels- und ÖEH-Regelungen und diese Regelungen und Abkommen existieren parallel, obwohl eine konsistente Übereinkunft viele administrative Hürden aus dem Weg räumen würde.

Es wird sich zeigen, inwieweit die ambitionierte Neuausrichtung der EU gegenüber dem afrikanischen Kontinent zu erfolgreichen Umsetzungen der gesteckten Ziele innerhalb der Spanne von Sicherheits- und Migrationspolitik zu Handels- und Entwicklungszusammenarbeit führen kann, solange gegen­wärtige Mechanismen und Strukturen noch zu sehr Stückwerk bleiben und eine Kohärenz nicht realisiert ist.

Abkürzungsverzeichnis

AEUV Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union
AKP-Gruppe Gruppe der afrikanischen, karibischen und pazifischen Staaten
AU Afrikanische Union
EEF Europäischer Entwicklungsfonds
EG Europäische Gemeinschaft
EU Europäische Union
OSZE Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa
ÖEH Öffentliche Entwicklungshilfe
WHO Welthandelsorganisation
WPA Wirtschaftspartnerschaftsabkommen

i https://consilium.europa.eu/de/policies/cotonou-agreement/ [05.10.2018].

ii https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/?uri=LEGISSUM%3Ar12101 [05.10.2018].

iii a.a.O.

iv http://bmz.de/de/ministerium/wege/ez_eu/eu-wege/akpstaaten/index.html#t02 [05.10.2018].

v Rieser-Angulo García, Yvonne (2012), Assoziationsabkommen der Europäischen Union, SIAK-Journal (2), S. 04-16.

vi Mayer, Franz · Ermes, Marina (2014), Rechtsfragen zu den EU-Freihandelsabkommen CETA und TTIP, ZRP 2014,
S. 237 (237).

vii http://europarl.europa.eu/factsheets/de/sheet/163/entwicklungspolitik-ein-allgemeiner-uberblick [05.10.2018].

viii Grimm, Sven · Kielwein, Nina, (2005), Die Afrika-Strategie der Europäischen Union,
https://die-gdi.de/uploads/media/9_2005_DE.pdf [05.10.2018].

ix a.a.O.

x http://europarl.europa.eu/factsheets/de/sheet/180/afrika [05.10.2018].

xi EU-Kommission (2018), Mitteilung zu einer neuen Allianz Afrika-Europa für nachhaltige Investitionen und Arbeits-
plätze, KOM (2018) 643 endgültig,
https://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2018/DE/COM-2018-643-F1-DE-MAIN-PART-1.PDF [05.10.2018].

xii a.a.O.

xiii a.a.O.

xiv a.a.O.

xv a.a.O.

xvi a.a.O.

xvii EU-Kommission (2018), Vorschlag zur Schaffung eines Instruments für Nachbarschaft, Entwicklungszusammenar-
beit und internationale Zusammenarbeit, KOM (2018) 460 endgültig,
http://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2018/DE/COM-2018-460-F1-DE-MAIN-PART-1.PDF [05.10.2018].

xviii a.a.O.