Ein Beitrag von Henrik Eckert
Dieser Beitrag beschäftigt sich mit dem Inhalt des Urteils des Europäischen Gerichthofs vom 3. Juni 2021. Das Urteil stellt fest, dass Deutschland nicht genug gegen die Belastung mit Stickoxiden getan und somit gegen europäisches Recht verstoßen hat.
1.Einleitung
Mit Urteil vom 03. Juni 2021 hat der Europäische Gerichtshof (EuGH) in der Rechtssache C-635/18 festgestellt, dass die Bundesrepublik Deutschland nicht genug gegen die hohe Belastung mit Stickoxiden (NOx) in den Städten getan und damit gegen europäisches Recht verstoßen habe. Die Richter1 in Luxemburg gaben einer entsprechenden Vertragsverletzungsklage der EU-Kommission gegen die Bundesrepublik statt. Die Grenzwerte seien von 2010 bis 2016 in 26 Städten systematisch und fortdauernd überschritten worden.
Stickstoffoxide ist eine Sammelbezeichnung für verschiedene gasförmige Verbindungen, vereinfacht werden nur die beiden wichtigsten Verbindungen Stickstoffmonoxid (NO) und Stickstoffdioxid (NO2) dazu gezählt. Stickstoffdioxid wirkt reizend auf Schleimhäute in den Atemwegen und die Lunge. Akut treten Hustenreiz, Atembeschwerden und Augenreizungen auf, besonders bei empfindlichen oder vorgeschädigten Personen.2
Das Urteil ist unmittelbar nach seiner Verkündung unterschiedlich bewertet worden. So bewertete die Deutsche Umwelthilfe (DUH) das Urteil als Schlappe für die Bundesregierung. Bundesgeschäftsführer Jürgen Resch sagte: "Die rechtskräftige Verurteilung der Bundesregierung durch das höchste europäische Gericht ist eine schallende Ohrfeige für die Diesellobbyisten auf der Regierungsbank."3
Bundesumweltministerin Svenja Schulze hingegen betonte, dass man in Deutschland in den letzten Jahren viel für die Luftqualität erreicht habe und sich das Urteil nur auf die Zeit bis 2016 beziehe.4
Welche Folgen das Urteil tatsächlich gegenwärtig und zukünftig haben wird und auf welcher Rechtsgrundlage das Urteil beruht, wird im Folgenden näher beleuchtet.
2.Rechtlicher Hintergrund
Rechtliche Anknüpfungsnorm ist Art. 258 AEUV, der das sogenannte Vertragsverletzungsverfahren regelt. Die Kommission kann hiernach ein förmliches Vertragsverletzungsverfahren einleiten, wenn ein Mitgliedsstaat die Maßnahmen zur vollständigen Umsetzung einer Richtlinie nicht mitteilt oder einen mutmaßlichen Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht nicht behebt. Die Kommission stellt mögliche Verstöße gegen das EU-Recht aufgrund eigener Untersuchungen oder auf Beschwerden von Bürgerinnen und Bürgern, Unternehmen oder Interessenträgern hin fest.
Das Verfahren läuft in mehreren Schritten ab, die in den EU-Verträgen festgelegt sind und jeweils mit einem förmlichen Beschluss enden:
Die Kommission übermittelt zunächst dem betreffenden Land ein Aufforderungsschreiben, in dem sie um weitere Informationen ersucht. Das Land muss innerhalb einer festgelegten Frist von in der Regel zwei Monaten ein ausführliches Antwortschreiben übermitteln.
Gelangt die Kommission zu dem Schluss, dass das Land seinen Verpflichtungen nach dem EU-Recht nicht nachkommt, gibt sie eine mit Gründen versehene Stellungnahme ab. Dabei handelt es sich um eine förmliche Aufforderung, Übereinstimmung mit dem EU-Recht herzustellen. In der Stellungnahme erläutert die Kommission, warum sie der Auffassung ist, dass das Land gegen EU-Recht verstößt. Sie fordert es außerdem auf, sie innerhalb einer festgelegten Frist von in der Regel zwei Monaten über die getroffenen Maßnahmen zu unterrichten.
Stellt das EU-Land daraufhin immer noch keine Übereinstimmung mit dem EU-Recht her, kann die Kommission den Gerichtshof mit dem Fall befassen, vgl. Art. 258 AEUV. Die meisten Fälle werden allerdings vorher geklärt.
Stellt der Gerichtshof fest, dass ein Land gegen EU-Recht verstoßen hat, muss das Land Maßnahmen treffen, um dem Urteil des Gerichtshofs Folge zu leisten, vgl. Art. 260 AEUV.
Hat der betroffene Mitgliedstaat die Maßnahmen, die sich aus dem Urteil des Gerichtshofs ergeben, nach Auffassung der Kommission nicht getroffen, so kann die Kommission den Gerichtshof anrufen, nachdem sie diesem Staat zuvor Gelegenheit zur Äußerung gegeben hat. Hierbei benennt sie die Höhe des von dem betreffenden Mitgliedstaat zu zahlenden Pauschalbetrags oder Zwangsgelds, die sie den Umständen nach für angemessen hält.
Stellt der Gerichtshof fest, dass der betroffene Mitgliedstaat seinem Urteil nicht nachgekommen ist, so kann er die Zahlung eines Pauschalbetrags oder Zwangsgelds verhängen, vgl. Art. 260 Abs. 2 AEUV.
3.Das Urteil
Am 19. Juni 2015 richtete die Europäische Kommission ein Aufforderungsschreiben an die Bundesrepublik Deutschland, in dem sie die Bundesrepublik aufforderte, ihre Verpflichtungen aus dem Unionsrecht zu beachten. Die Kommission war der Ansicht, dass Deutschland gegen Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie 2008/50 in Verbindung mit deren Anhang XI verstoßen habe, da in der Zeit von 2010 bis 2013 in 26 Gebieten der Jahresgrenzwert für Stickstoffoxide und in drei dieser Gebiete auch der Stundengrenzwert für Stickstoffoxide kontinuierlich nicht eingehalten worden sei. Erlaubt seien aber nur Überschreitungen von bis zu 18 Mal im Kalenderjahr.
Zudem rügte die Kommission in ihrem Schreiben die Nichteinhaltung der Verpflichtungen aus Art. 23 Abs. 1 Unterabs. 2 und 3 der Richtlinie 2008/50, da die Bundesrepublik Deutschland zum einen keine geeigneten Maßnahmen vorgesehen habe, um den Zeitraum der Nichteinhaltung der genannten Grenzwerte möglichst kurz zu halten, und zum anderen in den von den deutschen Behörden erstellten Luftqualitätsplänen die in Anhang XV Abschnitt A der Richtlinie vorgesehenen Informationen nicht mitgeteilt habe.
Die Bundesrepublik Deutschland beantwortete das Aufforderungsschreiben mit Schreiben vom 18. August 2015 und einer ergänzenden Mitteilung vom 19. Juli 2016. Darin bestritt sie die Überschreitungen der Grenzwerte für Stickstoffoxide nicht, führte aber zu den möglichen Ursachen der durch diesen Schadstoff herbeigeführten Verschmutzung in Deutschland und den getroffenen oder geplanten Maßnahmen aus, dass der Hauptgrund für die Überschreitung der Grenzwerte für Stickstoffoxide darin bestehe, dass die Realemissionen von Diesel-Fahrzeugen höher gewesen seien als erwartet.
Nach weiterem erfolglosem Austausch gelangte die Kommission zur Ansicht, dass sich mit den genannten Maßnahmen die Überschreitungen der Grenzwerte für Stickstoffoxide nicht beseitigen ließen, hat sie am 17. Mai 2018 Vertragsverletzungsklage gemäß Art. 258 AEUV erhoben.5
Der EuGH hat der Klage der Kommission für die genannten Zeiträume in vollem Umfang stattgegeben. Nach den Feststellungen des Gerichtshofs, hätten die von Deutschland für das Jahr 2016 gemeldeten Werte in allen 26 Gebieten zwischen 2,5% und 105% über dem Jahresgrenzwert gelegen. In 16 Gebieten hätten die NO2-Konzentrationen in der Luft um 25% oder mehr darüber gelegen, in sieben Gebieten sogar um 50% oder mehr. In Stuttgart und München sei der Grenzwert in 2010 und 2011 um etwa 150% überschritten worden. Überdies habe es Deutschland versäumt, dafür zu sorgen, dass die Luftqualitätspläne geeignete Maßnahmen vorsähen, damit der Zeitraum der Nichteinhaltung der Grenzwerte so kurz wie möglich gehalten werde. Es seien keine geeigneten Maßnahmen ergriffen worden, um ab dem 11.Juni 2010 in allen Gebieten die Einhaltung der Grenzwerte für NO2 zu gewährleisten.6
Explizit weist der EuGH insbesondere das Vorbringen Deutschlands zurück, dass die Überschreitungen der Grenzwerte für NO2 maßgeblich auf eigene Versäumnisse der Kommission zurückzuführen seien, da diese sich hinsichtlich eines Vorschlags für wirksame Rechtsvorschriften zur Begrenzung der Emissionen dieses Schadstoffs durch Dieselfahrzeuge nachlässig gezeigt habe. Deutschland habe hinzugefügt, als besonders problematisch im Hinblick auf die Einhaltung der in der Richtlinie über Luftqualität festgelegten Grenzwerte für NO2 hätten sich Dieselfahrzeuge der Norm "Euro 5" erwiesen. Der Gerichtshof entgegnet, dass die für die Typgenehmigung von Kraftfahrzeugen geltende Unionsregelung die Mitgliedstaaten nicht von ihrer Verpflichtung zur Einhaltung der in der Richtlinie festgelegten Grenzwerte befreien könne. Abgesehen davon seien Kraftfahrzeuge, die den auf Unionsebene aufgestellten Vorschriften unterlägen, nicht die alleinige und einzige Ursache von NO2-Emissionen.7
Zudem entlaste die Tatsache, dass auch andere Mitgliedsstaaten neben Deutschland solche Verstöße vorzuwerfen seien, Deutschland ebenso wenig von seiner Verpflichtung wie die Tatsache, dass die Messungen gewissen Schwankungen unterliegen könnten. Denn die Schwankungen werden dadurch ausgeglichen, dass es insgesamt auf einen Durchschnittswert ankommt, der bereits typische Schwankungen berücksichtigt.8
4.Fazit und Ausblick
Das Urteil ist aus Sicht des Verfassers folgerichtig. Zum einen fügt es sich nahtlos in die bisher ergangene Rechtsprechung des EuGH ein.9 Zum anderen überzeugt die Argumentation Deutschlands nicht. Sie geht im Wesentlichen davon aus, dass aufgrund (weiteren) Versagens Dritter wie der Kommission und anderer Mitgliedsstaaten, Deutschland nicht verurteilt werden könne, weil andere Beteiligte auch keine richtlinienkonformen Maßnahmen umsetzen. Dieser Argumentation kann schon deshalb nicht gefolgt werden, weil ansonsten der Sinn des Vertragsverletzungsverfahrens unterlaufen würde, der gerade darin liegt, einzelne Mitgliedsstaaten zur Einhaltung der europäischen Vorgaben zu bewegen, ohne dass dafür sichergestellt sein muss, dass im Übrigen auch alle anderen Mitgliedsstaaten die Vorgaben einhalten. Wer Unrecht begeht, kann sich nicht damit herausreden, dass auch andere Unrecht begehen.
Die Europäische Kommission forderte Deutschland nach dem Urteil auf, alles zur Einhaltung der Grenzwerte für den Luftschadstoff Stickstoffdioxid zu tun. Alle Ursachen müssten angegangen werden und dabei spielten oft auch Emissionen älterer Dieselfahrzeuge eine Rolle. Bei der Wahl der Mittel für saubere Luft hätten die EU-Staaten zwar freie Hand, doch müssten die Maßnahmen wirksam sein und das Problem so schnell wie möglich lösen.10
Letztlich bleibt somit die Frage: Was hat das Urteil nun zu bedeuten?
Rechtlich ist die Folge klar: Die Europäische Kommission kann – sofern Deutschland keine Abhilfe schafft – in einem zweiten Verfahren Strafen und Auflagen gegen Deutschland erwirken. Dass dies geschieht, ist allerdings aus zwei Gründen unwahrscheinlich: zum einen hat Deutschland seine Defizite bereits aufgearbeitet und zum anderen wäre ein solches Verfahren langwierig und insgesamt eher ein Novum in der europäischen Geschichte, da solche Verfahren quasi als „Gentlemen’s Agreement“ nur die letzte Konsequenz sein sollen.
Spannender dürften die tatsächlichen Konsequenzen sein. Das Urteil hat noch einmal medienwirksam die Wichtigkeit des nationalen und europäischen Umweltschutzes unterstrichen. Insoweit reiht sich das Urteil in den Beschluss des Bundesverfassungsgerichts zum teilweise verfassungswidrigen Klimaschutzgesetz ein, das ebenfalls die auch grundrechtliche Bedeutung des Klimaschutzes für nachfolgende Generationen in den Vordergrund stellte.11
Somit macht nun nicht nur die vor allem junge Gesellschaft, sondern nunmehr auch die Judikative Druck auf den Gesetzgeber und mahnt ihn zu Nachbesserung. Dieser Druck führt auch schon zu ersten Erfolgen12: Das kürzlich verabschiedete neue Klimaschutzgesetz sieht vor, dass Deutschland bis zum Jahr 2045 klimaneutral ist, fünf Jahre früher als ursprünglich geplant. „Klimaneutral“ bedeutet, dass nur noch so viel Treibhausgas ausgestoßen wird, wie von der Natur wieder aufgenommen werden kann. Die Konzentration von CO2 in der Atmosphäre soll also nicht mehr steigen. Erstmals wird auch ein negatives Klimaziel gesetzlich festgeschrieben: Nach dem Jahr 2045 sollen negative Emissionen erreicht werden.
Das ist ein Anfang, der in die richtige Richtung deutet. Dennoch bleibt abzuwarten, inwieweit auch künftig der Daumen in die Wunde durch die nationalen und europäischen Gerichte gelegt werden kann, um die einzelnen Mitgliedsstaaten zu effektiven und durchgreifenden Klimaschutz zu bewegen. Zu wünschen wäre es.
Quellenverzeichnis:
Auskunft des Umweltbundesamtes, https://www.umweltbundesamt.de/service/uba-fragen/was-sind-stickstoffoxide-nox (letztmals aufgerufen am 19. Juni 2021)
Deutschland wegen hoher Stickoxid-Werte verurteilt, Tagesschau Online, https://www.tagesschau.de/inland/eugh-stickoxid-deutschland-101.html (letztmals abgerufen am 19. Juni 2021)
EuGH verurteilt Deutschland wegen zu schmutziger Luft in Städten, MDR Aktuell, https://www.mdr.de/nachrichten/deutschland/politik/eugh-deutschland-urteil-stickoxid-100.html (letztmals abgerufen am 22. Juni 2021)
EuGH, Urteil vom 3. Juni 2021, Rs. C-635/18 (Kommission./.Deutschland), https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=242041&pageIndex=0&doclang=DE&mode=req&dir=&occ=first&part=1 (letztmals abgerufen am 29. Juni 2021)
EuGH, Urteil vom 24. Oktober 2019, Rs. C‑636/18 (Kommission./.Frankreich), https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=219452&pageIndex=0&doclang=de&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=23580132 (zuletzt abgerufen am 29. Juni 2021)
Beck-Aktuell EuGH verurteilt Deutschland wegen zu hoher Stickstoffdioxid-Werte, https://rsw.beck.de/aktuell/daily/meldung/detail/eugh-verurteilt-deutschland-wegen-zu-hoher-stickstoffdioxid-werte (zuletzt abgerufen am 19. Juni 2021)
Bundesverfassungsgericht, Pressemitteilung zu dem Beschluss vom 24. März 2021, 1 BvR 2656/18, 1 BvR 96/20, 1 BvR 78/20, 1 BvR 288/20, 1 BvR 96/20, 1 BvR 78/20, https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Pressemitteilungen/DE/2021/bvg21-031.html (zuletzt abgerufen am 20. Juni 2021)
Auskunft des Bundesministeriums für Wirtschaft und Energie, https://www.bmwi.de/Redaktion/DE/Artikel/Industrie/klimaschutz-deutsche-klimaschutzpolitik.html (letztmals abgerufen am 20. Juni 2021)
1 In der Arbeit werden grundsätzlich männliche Wortformen benutzt. Eine durchgehende zweigeschlechtliche Wortbildung würde zu Lasten der gebotenen sprachlichen Kompaktheit gehen.
2 Auskunft des Umweltbundesamtes vom 4. September 2013, abrufbar unter: https://www.umweltbundesamt.de/service/uba-fragen/was-sind-stickstoffoxide-nox.
3 Tagesschau-Online, Artikel vom 3. Juni 2021, Deutschland wegen hoher Stickoxid-Werte verurteilt, abrufbar unter: https://www.tagesschau.de/inland/eugh-stickoxid-deutschland-101.html.
4 MDR-Aktuell, Artikel vom 3. Juni 2021, EuGH verurteilt Deutschland wegen zu schmutziger Luft in Städten, abrufbar unter: https://www.mdr.de/nachrichten/deutschland/politik/eugh-deutschland-urteil-stickoxid-100.html.
5 EuGH, Urt. v. 3. Juni 2021, Rs. C-635/18 (Kommission./.Deutschland), Rn. 7 ff.
6 a.a.O. Rn. 78 ff.
7 a.a.O. Rn. 90.
8 a.a.O. Rn. 86 ff.
9 Vgl. EuGH, Urt. v. 24. Oktober 2019, Rs. C‑636/18 (Kommission./.Frankreich), Rn. 44.
10 Beck-Aktuell, Artikel vom 4. Juni 2021, EuGH verurteilt Deutschland wegen zu hoher Stickstoffdioxid-Werte, Artikel abrufbar unter: https://rsw.beck.de/aktuell/daily/meldung/detail/eugh-verurteilt-deutschland-wegen-zu-hoher-stickstoffdioxid-werte.
11 BVerfG, Beschl. v. 24. März 2021, 1 BvR 2656/18, 1 BvR 96/20, 1 BvR 78/20, 1 BvR 288/20, 1 BvR 96/20, 1 BvR 78/20.
12 Auskunft des Bundesministeriums für Wirtschaft und Energie vom 3. Juni 2021, abrufbar unter: https://www.bmwi.de/Redaktion/DE/Artikel/Industrie/klimaschutz-deutsche-klimaschutzpolitik.html.
